財政部和發(fā)改委的PPP戰爭，塵埃落定?
日前，國家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于切實(shí)做好傳統基礎設施領(lǐng)域政府和社會(huì )資本合作有關(guān)工作的通知》（發(fā)改投資 〔2016〕1744號，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》），明確要求各地發(fā)展改革部門(mén)會(huì )同有關(guān)行業(yè)主管部門(mén)，切實(shí)做好能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農業(yè)、林業(yè)以及重大市政工程等基礎設施領(lǐng)域政府和社會(huì )資本合作（PPP）推進(jìn)工作。
《通知》從抓好項目準備、加強項目聯(lián)審、扎實(shí)做好項目決策、建立合理投資回報機制、促進(jìn)項目規范實(shí)施、構建多元化退出機制、積極發(fā)揮金融機構作用、鼓勵引導民間投資和外商投資、優(yōu)化信用環(huán)境等9個(gè)方面做出具體工作部署。
業(yè)內專(zhuān)家表示，《通知》印發(fā)，標志著(zhù)我國推進(jìn)PPP工作職責分工更加明確，由國家發(fā)展改革委牽頭負責基礎設施領(lǐng)域PPP項目推進(jìn)獲得國務(wù)院認可，接下來(lái)，在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農業(yè)、林業(yè)以及重大市政工程等“6+1”個(gè)基礎設施領(lǐng)域的PPP項目推進(jìn)有望加速。
國務(wù)院明確推進(jìn)PPP工作部門(mén)職責分工
圍繞PPP，國家發(fā)展改革委與財政部之間的職責劃分一直是社會(huì )廣泛關(guān)注的焦點(diǎn)。中國經(jīng)濟導報記者通過(guò)梳理發(fā)現，就在7月7日召開(kāi)的國務(wù)院常務(wù)會(huì )議上，兩部門(mén)PPP權責劃分得以明確。
在國務(wù)院總理李克強主持召開(kāi)的此次會(huì )上，議題之一是聽(tīng)取政府和社會(huì )資本合作模式推廣情況匯報，更有效地推動(dòng)和激發(fā)社會(huì )投資活力。
針對當前推廣PPP方面存在的政策銜接配套不足、社會(huì )資本參與度不高等問(wèn)題，此次國務(wù)院常務(wù)會(huì )議厘清了有關(guān)部門(mén)職責，同時(shí)要求，要以推動(dòng)政府和社會(huì )資本合作來(lái)促進(jìn)投融資體制改革，在公共服務(wù)和基礎設施等領(lǐng)域進(jìn)一步放寬市場(chǎng)準入。
這也是國務(wù)院層面首次明確推進(jìn)PPP工作的部門(mén)職責分工，并提出在公共服務(wù)和基礎設施領(lǐng)域兩個(gè)領(lǐng)域推廣PPP模式。
而結合剛剛印發(fā)的《通知》，我們可以得知，傳統基礎設施領(lǐng)域PPP項目由國家發(fā)展改革委牽頭負責。那么，公共服務(wù)領(lǐng)域PPP項目的推進(jìn)工作自然由財政部牽頭負責，這也能從財政部官網(wǎng)發(fā)布的一則消息得到印證。
7月23日，財政部副部長(cháng)史耀斌在成都帶隊對四川省PPP工作開(kāi)展調研督導。在期間召開(kāi)的座談會(huì )上，史耀斌指出，黨中央、國務(wù)院對PPP工作高度重視，7月7日國務(wù)院常務(wù)會(huì )議專(zhuān)題研究部署推進(jìn)PPP工作，進(jìn)一步明確要求財政部要發(fā)揮好在公共服務(wù)領(lǐng)域推進(jìn)PPP工作的牽頭作用。
至此，國家發(fā)展改革委與財政部?jì)刹块T(mén)推進(jìn)PPP工作職責分工得以明確，分領(lǐng)域牽頭負責工作機制正式建立。
一直以來(lái)，對于PPP推行的范圍都沒(méi)有統一清晰的界定，社會(huì )各界認知也不盡一致。但通過(guò)梳理有關(guān)文件，大多將PPP實(shí)施領(lǐng)域分為兩大類(lèi)，即基礎設施和公共服務(wù)。
2014年，是PPP政策密集出臺的一年，也是PPP發(fā)展的爆發(fā)年。2014年9月，財政部發(fā)布《關(guān)于推廣運用政府和社會(huì )資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》（財金[2014]76號），通知強調指出“政府和社會(huì )資本合作模式是在基礎設施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(cháng)期合作關(guān)系。”并認為“政府部門(mén)負責基礎設施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監管，以保證公共利益最大化。”
2014年12月，國家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì )資本合作的指導意見(jiàn)》（發(fā)改投資[2014]2724號），專(zhuān)門(mén)提到“PPP模式主要適用于政府負有提供責任又適宜市場(chǎng)化運作的公共服務(wù)、基礎設施類(lèi)項目。”
2015年4月，經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會(huì )議審議通過(guò)后，國家發(fā)展改革委聯(lián)合財政部等部門(mén)第25號令發(fā)布的《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》也指出“鼓勵和引導社會(huì )資本參與基礎設施和公用事業(yè)建設運營(yíng),提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率。”
2015年5月，《國務(wù)院辦公廳轉發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì )資本合作模式指導意見(jiàn)的通知》（國辦發(fā)［2015］42號）中明確提出“在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，廣泛采用政府和社會(huì )資本合作模式。”
2016年，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見(jiàn)》（中發(fā)［2016］18號）中也明確“加快推進(jìn)基礎設施和公用事業(yè)等領(lǐng)域價(jià)格改革，完善市場(chǎng)決定價(jià)格機制。”
而7月7月召開(kāi)的國務(wù)院常務(wù)會(huì )議則是在此前發(fā)布的一系列政策措施及實(shí)踐基礎之上，正式明確和統一了PPP實(shí)施領(lǐng)域，即分為基礎設施和公共服務(wù)兩大類(lèi)。從上世紀80年代開(kāi)始，在能源、交通運輸、農林水、環(huán)境保護、重大市政工程等領(lǐng)域，由投資主管部門(mén)主導，主要采取特許經(jīng)營(yíng)等方式推行PPP模式，在業(yè)內專(zhuān)家看來(lái)，這些領(lǐng)域即為傳統基礎設施領(lǐng)域。此次會(huì )議不單是劃清了部門(mén)職責分工，更是對PPP實(shí)施領(lǐng)域進(jìn)行了明確界定，賦予了基礎設施和公共服務(wù)新的內涵。
牽頭負責基礎設施領(lǐng)域PPP項目 發(fā)改部門(mén)有優(yōu)勢
牽頭負責基礎設施領(lǐng)域PPP項目，發(fā)展改革部門(mén)有傳統。一直以來(lái)，作為投資主管部門(mén)的發(fā)展改革部門(mén)，積極探索在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農業(yè)、林業(yè)以及重大市政工程等基礎設施領(lǐng)域推廣PPP模式，已取得一批實(shí)踐成果。
早在上個(gè)世紀80年代，我國就開(kāi)始在基礎設施領(lǐng)域探索實(shí)行PPP模式，采取BOT方式建設的深圳沙角B電廠(chǎng)，被認為是我國最早的PPP項目。1994年，原國家計委（國家發(fā)展改革委的前身）選取了廣西來(lái)賓B電廠(chǎng)、成都第六水廠(chǎng)、廣東電白高速公路、武漢軍山長(cháng)江大橋和長(cháng)沙望城電廠(chǎng)等五個(gè)項目，正式開(kāi)展BOT試點(diǎn)，被認為是我國PPP模式發(fā)展的開(kāi)元之年。
此后，PPP模式加速發(fā)展，投資主體逐漸向國企和民企擴展，投資范圍擴展到高速公路、橋梁隧道、軌道交通、污水垃圾處理等多個(gè)領(lǐng)域，項目運行方式從以BOT為主拓展到BOOT、TOT等多種模式，為持續提高我國基礎設施水平發(fā)揮了積極作用。
牽頭負責基礎設施領(lǐng)域PPP項目，發(fā)展改革部門(mén)有優(yōu)勢。據中國經(jīng)濟導報記者了解，能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農業(yè)、林業(yè)以及重大市政工程等基礎設施領(lǐng)域項目，往往投資規模大、項目難度高、建設周期長(cháng)，關(guān)系到國計民生和地方經(jīng)濟發(fā)展。發(fā)展改革部門(mén)作為投資主管部門(mén)，建立有一套完善的政府投資項目決策審批機制，能夠保證基礎設施領(lǐng)域PPP項目順利實(shí)施。
在能源、水利、農業(yè)、林業(yè)、交通運輸、重大市政工程特別是城市軌道交通等領(lǐng)域，通常是由發(fā)展改革部門(mén)單獨或會(huì )同各行業(yè)主管部門(mén)共同編制規劃，審批項目，業(yè)已形成一整套完善的工作機制。組織實(shí)施能源領(lǐng)域項目的國家能源局，也是國家發(fā)展改革委管理的國家局。
而包括農業(yè)、林業(yè)、水利在內的“三農”領(lǐng)域，對我國國民經(jīng)濟持續健康發(fā)展具有重要意義，大量基礎設施需要建設。據了解，每年有超過(guò)50%的中央預算內投資資金用于這些領(lǐng)域。近年來(lái)，國家持續加大環(huán)境保護力度，中央預算內投資資金、專(zhuān)項建設基金也大量投向該領(lǐng)域，用于支持京津冀及重點(diǎn)地區污染治理、城鎮污水垃圾處理設施及污水管網(wǎng)工程建設、重點(diǎn)流域水污染防治和水生態(tài)治理等。
科學(xué)的價(jià)格機制是保障PPP項目落地的關(guān)鍵因素之一。作為重要的政策制定部門(mén)，發(fā)展改革部門(mén)日積月累、經(jīng)驗豐富，制定出臺了諸多富有成效的政策措施。特別是在價(jià)格機制方面，科學(xué)合理確定價(jià)格，建立完善的價(jià)格形成機制能夠保障各方利益。目前，國家正在積極推進(jìn)供水、供氣、供熱、垃圾處理等領(lǐng)域的價(jià)格改革，建立使用者付費和可行性缺口補貼類(lèi)項目的合理投資回報機制。
牽頭負責基礎設施領(lǐng)域PPP項目，發(fā)展改革部門(mén)經(jīng)驗豐富。作為宏觀(guān)調控和經(jīng)濟綜合部門(mén)，發(fā)展改革系統與各有關(guān)部門(mén)關(guān)系密切，工作機制順暢，特別是在“6+1”個(gè)基礎設施領(lǐng)域，推進(jìn)項目實(shí)施各環(huán)節經(jīng)驗豐富。
7大類(lèi)基礎設施領(lǐng)域重大項目有據可依
《通知》明確基礎設施領(lǐng)域主要包括能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農業(yè)、林業(yè)以及重大市政工程“6+1”共7大類(lèi)。
中國經(jīng)濟導報記者通過(guò)梳理對照發(fā)現，在國家發(fā)展改革委、交通運輸部、國家能源局等有關(guān)部門(mén)近期出臺的文件中，分別明確了支持社會(huì )資本參與鐵路、公路水路、能源領(lǐng)域的項目范圍，此范圍與《通知》中關(guān)于基礎設施領(lǐng)域推廣PPP模式的重點(diǎn)項目領(lǐng)域相符合。
能源領(lǐng)域重點(diǎn)項目和交通運輸領(lǐng)域的鐵路運輸類(lèi)、道路運輸類(lèi)、水上運輸類(lèi)、綜合類(lèi)重點(diǎn)項目分別是《國家能源局關(guān)于在能源領(lǐng)域積極推廣政府和社會(huì )資本合作模式的通知》（國能法改［2016］96號）、《國家發(fā)展改革委 財政部 國土資源部 銀監會(huì ) 國家鐵路局關(guān)于進(jìn)一步鼓勵和擴大社會(huì )資本投資建設鐵路的實(shí)施意見(jiàn)》（發(fā)改基礎［2015］1610號）和《交通運輸部關(guān)于鼓勵和引導民間資本投資公路水路交通運輸領(lǐng)域的實(shí)施意見(jiàn)》（交規劃發(fā)［2012］160號）文件中明確提出支持的項目。
據了解，水利、農業(yè)、林業(yè)領(lǐng)域PPP項目范圍也是經(jīng)征求有關(guān)部門(mén)意見(jiàn)后確定的。
重大市政工程領(lǐng)域界定為采取特許經(jīng)營(yíng)方式建設的城市供水、供熱、供氣等項目，也完全符合《國務(wù)院辦公廳轉發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì )資本合作模式指導意見(jiàn)的通知》（國辦發(fā)［2015］42號）中所強調的“市政工程等特定領(lǐng)域需要實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)的，按《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》執行”的規定。
此外，借鑒國家統計局國民經(jīng)濟行業(yè)分類(lèi)（GB/T4754-2011）標準，其中關(guān)于環(huán)境治理的具體范圍，包括水污染治理、大氣污染治理、固體廢物治理、危險廢物治理、放射性廢物治理以及其他污染治理；道路運輸業(yè)的范圍也包括城市軌道交通等�！锻ㄖ分嘘P(guān)于環(huán)境保護、城市軌道交通PPP項目的涉及范圍與該分類(lèi)標準相符合。
業(yè)內專(zhuān)家表示，《通知》的印發(fā)有助于推動(dòng)基礎設施領(lǐng)域PPP工作的開(kāi)展，打破基礎設施領(lǐng)域準入限制，提高基礎設施項目建設、運營(yíng)和管理效率，鼓勵引導民間投資，進(jìn)一步激發(fā)經(jīng)濟活力，增強發(fā)展動(dòng)力。